« Ce que je sais de la Constitution haïtienne de 1987 », de Josué Pierre-Louis : penser la réforme constitutionnelle au-delà du texte

Il y a quelque chose de profondément haïtien dans le fait de parler encore de Constitution. Depuis 1804, nous avons changé les textes, changé les régimes, changé les dirigeants, changé les équilibres institutionnels, parfois même changé les mots employés pour désigner le pouvoir. Et pourtant, lorsque l’on regarde le pays aujourd’hui, une impression demeure : nous sommes toujours à la recherche de la même chose. Un État capable de durer.

Un État capable de gouverner. Un État capable de faire respecter ses propres règles. Un État capable, surtout, de transformer la République juridique en réalité politique et sociale. C’est dans cette longue histoire de recherche, d’expérimentation et d’échec que s’inscrit le livre de Josué Pierre-Louis, Ce que je sais de la Constitution haïtienne de 1987. Et c’est précisément ce qui rend l’ouvrage intéressant : derrière l’étude d’une Constitution particulière se trouve une interrogation beaucoup plus vaste sur la trajectoire politique d’Haïti.

Le titre lui-même mérite que l’on s’y arrête. Ce que je sais. L’expression pourrait paraître presque personnelle, voire modeste. Elle ne l’est pas réellement. Elle annonce plutôt un ouvrage qui assume le regard d’un juriste ayant consacré une partie importante de sa carrière à l’étude et à la pratique des institutions publiques. Docteur en droit public de l’Université d’Aix-Marseille, ancien élève de l’École nationale d’administration en France, diplômé de l’École nationale de la magistrature, ancien directeur de l’École nationale de la magistrature, ancien doyen de la Faculté des sciences juridiques et politiques de l’Université Quisqueya, ancien Garde des Sceaux et ministre de la Justice, professeur de droit constitutionnel à l’Université d’État d’Haïti, Josué Pierre-Louis ne regarde donc pas la Constitution uniquement depuis une bibliothèque. Il la regarde également depuis l’expérience de l’État. Et cette double position donne à son analyse une dimension particulière : celle d’un universitaire qui connaît aussi les contraintes, les contradictions et les résistances de la machine administrative et politique.

Le premier constat présenté par l’auteur est difficile à contester : Haïti est un pays qui a beaucoup constitutionnalisé sa vie politique sans parvenir à stabiliser durablement son État. Vingt-trois constitutions en un peu plus de deux siècles constituent davantage qu’une statistique historique. C’est le symptôme d’une difficulté politique profonde. Une Constitution est normalement conçue pour organiser la durée. Elle établit les règles fondamentales du pouvoir précisément pour éviter que chaque crise ne nécessite une remise à zéro du système. Or, dans notre histoire, le texte constitutionnel a souvent été pris dans le mouvement des crises plutôt que placé au-dessus d’elles. La Constitution n’a pas toujours été la règle qui résiste à la crise ; elle est parfois devenue elle-même l’un des terrains sur lesquels la crise se déplace.

C’est pourquoi l’expression de « peuple de constitutions » utilisée pour caractériser Haïti possède une certaine ironie. Nous avons beaucoup expérimenté. Nous avons beaucoup écrit. Nous avons beaucoup proclamé. Mais l’expérience nous enseigne que la multiplication des textes ne produit pas nécessairement la stabilité. À force de chercher la bonne formule institutionnelle, nous risquons même de perdre de vue une question beaucoup plus fondamentale : qu’est-ce qui permet à une Constitution de survivre aux hommes qui l’ont écrite et aux gouvernements qui l’appliquent ?

La Constitution de 1987 occupe évidemment une place particulière dans cette histoire. Elle est née dans un contexte de rupture. Elle porte la mémoire de la dictature, la volonté de protéger les libertés publiques et l’ambition de construire un État démocratique. Elle cherche à empêcher la concentration excessive du pouvoir et à organiser des mécanismes de contrôle. Elle reconnaît des droits fondamentaux et construit un système institutionnel dans lequel aucun pouvoir ne devrait, en principe, pouvoir prétendre gouverner seul. À cet égard, la Constitution de 1987 est indiscutablement un texte important dans l’histoire politique contemporaine d’Haïti.

Mais c’est précisément ici que commence le paradoxe que Josué Pierre-Louis nous invite à examiner. Comment expliquer qu’un texte constitutionnel qui porte autant d’ambitions démocratiques n’ait pas permis de faire émerger une démocratie suffisamment stable, suffisamment efficace et suffisamment gouvernante ? La question est gênante parce qu’elle nous oblige à sortir du confort du texte. Elle nous oblige à reconnaître qu’il existe une différence considérable entre une Constitution et un système constitutionnel. Le premier est un document. Le second est une pratique.

Cette distinction est fondamentale. Un texte peut proclamer la séparation des pouvoirs ; encore faut-il que les institutions acceptent effectivement de respecter leurs compétences respectives. Un texte peut garantir l’indépendance de la justice ; encore faut-il que les magistrats puissent travailler dans des conditions qui rendent cette indépendance réelle. Un texte peut organiser un Parlement ; encore faut-il que celui-ci dispose d’une culture institutionnelle et d’une capacité politique suffisantes pour exercer son rôle. Un texte peut prévoir un gouvernement ; encore faut-il que celui-ci puisse gouverner. Un texte peut consacrer les droits du citoyen ; encore faut-il que l’État dispose des moyens de les garantir.

C’est ici que le livre dépasse le simple commentaire juridique. Il pose implicitement une question que la société haïtienne devrait avoir le courage de regarder en face : le problème vient-il réellement de la Constitution ou de notre incapacité à construire les institutions nécessaires à son fonctionnement ?

La question est d’autant plus importante que le débat politique haïtien a souvent tendance à transformer la réforme constitutionnelle en solution générale. Lorsqu’une institution ne fonctionne pas, on propose de modifier la Constitution. Lorsqu’une relation entre deux pouvoirs devient conflictuelle, on propose de modifier la Constitution. Lorsque les élections sont contestées, on propose de modifier la Constitution. Lorsque l’exécutif est paralysé, on propose de modifier la Constitution. Lorsque le Parlement devient ingouvernable, on propose encore de modifier la Constitution. Et lorsque le système entier semble bloqué, on revient à la même question : faut-il une nouvelle Constitution ?

Cette répétition devrait nous rendre prudents. Une Constitution peut corriger certains défauts institutionnels. Elle ne peut cependant pas remplacer la construction de l’État.

C’est probablement l’un des points sur lesquels la lecture de Josué Pierre-Louis peut être prolongée. La crise haïtienne n’est pas seulement une crise constitutionnelle. Elle est également une crise de capacité étatique. Et cette distinction est capitale. Un État faible peut posséder une Constitution excellente. Un État efficace peut fonctionner avec un texte imparfait, à condition que ses institutions disposent d’une culture politique et administrative suffisamment forte pour corriger progressivement leurs dysfonctionnements. Cela ne signifie évidemment pas que le droit constitutionnel serait secondaire. Cela signifie simplement que le droit ne peut pas tout faire.

Le livre consacre une attention particulière à la nature du régime politique haïtien et aux institutions qui le composent. Cette réflexion est essentielle parce que la Constitution de 1987 a installé un équilibre complexe entre le président de la République, le gouvernement et le Parlement. La volonté de prévenir la concentration du pouvoir était historiquement compréhensible. Après des décennies d’autoritarisme, la méfiance envers l’exécutif était presque inévitable. Mais la protection contre l’autoritarisme peut produire un autre problème lorsqu’elle n’est pas accompagnée d’une capacité suffisante de gouverner.

C’est là que surgit le paradoxe de la Constitution de 1987 : comment empêcher le pouvoir de devenir trop fort sans rendre l’État trop faible ? Comment créer suffisamment de contrôles sans créer suffisamment de blocages ? Comment protéger la démocratie sans rendre la gouvernance presque impossible ? Ce sont des questions extrêmement difficiles, et c’est précisément pourquoi elles méritent mieux que des réponses simplistes.

Josué Pierre-Louis semble répondre à cette difficulté par une réflexion sur le régime parlementaire et sur la possibilité de le réorganiser afin de faire émerger une « démocratie gouvernante ». Cette proposition est probablement l’un des points les plus stimulants du livre. Elle mérite cependant d’être examinée avec autant de sérieux que de prudence.

Le parlementarisme peut offrir des mécanismes intéressants de responsabilité politique. Dans un système parlementaire bien organisé, le gouvernement doit conserver la confiance de la majorité parlementaire. Le pouvoir exécutif est ainsi politiquement lié à une majorité capable de soutenir son programme. Cela peut favoriser une certaine cohérence entre le pouvoir législatif et l’action gouvernementale.

Mais encore faut-il disposer de partis politiques structurés. Et c’est là que le problème haïtien réapparaît. On ne peut pas importer un régime parlementaire sans réfléchir à la nature du système partisan qui doit le faire fonctionner. Un parlementarisme sans partis suffisamment structurés pourrait simplement transformer la crise présidentielle en crise parlementaire. Au lieu d’avoir un président constamment confronté à un Parlement fragmenté, nous pourrions avoir des gouvernements constamment menacés par des recompositions de majorité.

Le problème n’est donc pas uniquement institutionnel. Il est aussi partisan. Et derrière le problème partisan se trouve un problème de culture politique. Les partis politiques haïtiens doivent-ils être de simples instruments électoraux ou devenir de véritables organisations capables de produire des programmes, de former des cadres, de sélectionner des dirigeants et de rendre compte de leur action ? La question est fondamentale.

Une démocratie gouvernante ne peut pas être uniquement une démocratie qui organise des élections. Elle doit également être une démocratie capable de produire des politiques publiques et de les mettre en œuvre. Voilà probablement le point central autour duquel le débat devrait être organisé. Une démocratie qui ne gouverne pas finit par perdre sa crédibilité. Les citoyens peuvent accepter les lenteurs institutionnelles pendant un certain temps. Mais ils finissent par demander des résultats : sécurité, justice, éducation, santé, infrastructures, administration, protection sociale, développement économique.

Le citoyen ne vit pas dans la Constitution. Il vit dans les conséquences de la Constitution.

Cette phrase devrait peut-être être placée au cœur de toute réforme institutionnelle en Haïti. Le citoyen ne se demande pas chaque matin si le régime est parlementaire, semi-présidentiel ou présidentiel. Il veut savoir si l’État est capable de protéger sa famille. Il veut savoir si son enfant peut aller à l’école. Il veut savoir si un tribunal peut entendre son affaire. Il veut savoir s’il peut obtenir un document administratif sans devoir multiplier les démarches ou les interventions. Il veut savoir si les institutions existent réellement lorsqu’il en a besoin.

La réforme constitutionnelle doit donc partir du citoyen et non uniquement des institutions.

Cette perspective permet également de comprendre pourquoi la question de la légitimité politique est si importante dans l’ouvrage. Un pouvoir peut être juridiquement constitué et politiquement faible. Il peut être légal sans être véritablement légitime aux yeux d’une partie importante de la population. Or une démocratie durable a besoin des deux : la légalité et la légitimité.

La légalité vient des règles.

La légitimité vient de la confiance.

Et sans confiance, même les meilleures institutions deviennent fragiles.

Haïti connaît depuis longtemps cette crise de confiance. Les citoyens ont souvent le sentiment que les institutions ne fonctionnent pas pour eux. Les institutions, de leur côté, semblent parfois fonctionner dans une logique de méfiance permanente à l’égard des citoyens. Cette rupture entre l’État et la société est probablement l’une des questions les plus profondes que toute réforme devrait affronter.

La Constitution de 1987 peut être révisée. Elle peut même être profondément transformée. Mais si la relation entre l’État et la société reste la même, le changement juridique risque de rester limité.

Il faut également s’interroger sur la place de l’histoire dans la réforme constitutionnelle. Haïti ne peut pas construire son avenir en faisant abstraction de son passé. Notre histoire institutionnelle est marquée par des ruptures, des coups d’État, des périodes autoritaires, des crises électorales, des interventions étrangères, des changements de régime et des expériences constitutionnelles successives. Ces événements ne sont pas simplement des chapitres dans un manuel d’histoire. Ils ont construit des réflexes politiques.

La méfiance envers l’exécutif, par exemple, ne peut pas être comprise sans tenir compte de l’histoire de l’autoritarisme. De la même manière, la faiblesse des institutions représentatives ne peut pas être analysée indépendamment de l’histoire des rapports entre les élites politiques et la population.

C’est pourquoi l’idée d’une prise en compte des données historiques et anthropologiques haïtiennes est particulièrement importante. Il serait dangereux de croire qu’un modèle institutionnel fonctionne de manière identique dans toutes les sociétés. Les institutions ont besoin d’un environnement social et culturel capable de les porter.

Mais cela ne signifie pas qu’Haïti devrait rechercher une démocratie « purement haïtienne » détachée de toute expérience étrangère. Ce serait une autre forme d’illusion. Les principes de séparation des pouvoirs, de responsabilité politique, d’État de droit, de protection des droits humains et d’indépendance judiciaire ne sont pas la propriété d’un seul pays. Ils appartiennent à un patrimoine politique beaucoup plus large.

La question n’est donc pas de choisir entre l’importation et le rejet. Elle est de savoir comment adapter.

Une institution étrangère peut être utile si elle est adaptée aux réalités locales. Une institution parfaitement adaptée sur le papier peut échouer si les acteurs qui doivent la faire fonctionner ne sont pas préparés à cette tâche. La réforme doit donc être simultanément juridique, administrative, politique et culturelle.

C’est ici qu’une petite résonance avec Antonin Artaud peut trouver sa place, sans transformer cette réflexion en poésie. Artaud avait cette manière radicale de rappeler que les crises profondes ne se résolvent pas simplement en changeant les apparences, les mots ou les formes. Il faut toucher au rapport au réel. Pour Haïti, cette exigence est particulièrement pertinente : nous pouvons continuer à changer les textes, les institutions et les intitulés, mais si nous ne changeons pas notre rapport au pouvoir, à la responsabilité publique et à la règle commune, nous risquons de reproduire les mêmes crises sous des formes différentes.

Le véritable changement institutionnel doit donc atteindre les pratiques.

Il doit modifier la manière dont les dirigeants considèrent leur mandat. Il doit modifier la manière dont les administrations travaillent. Il doit modifier la manière dont les citoyens perçoivent leurs droits et leurs responsabilités. Il doit modifier la relation entre l’État central et les territoires. Il doit modifier la manière dont les partis politiques sélectionnent leurs candidats et rendent compte de leur action. Il doit modifier enfin le rapport entre le pouvoir politique et la justice.

C’est pourquoi il serait réducteur de lire le livre de Josué Pierre-Louis uniquement comme un plaidoyer pour une modification du régime politique. Sa portée est plus large. Il invite à réfléchir à la possibilité d’une véritable refondation institutionnelle.

Et le mot « refondation » doit être utilisé avec précaution. Haïti n’a pas besoin de détruire tout ce qui existe pour recommencer. Une refondation sérieuse devrait plutôt identifier ce qui fonctionne, ce qui ne fonctionne pas et ce qui doit être transformé. Il faut conserver les acquis démocratiques de 1987 tout en corrigeant les mécanismes qui ont contribué aux blocages institutionnels.

C’est là que la distinction proposée par l’auteur entre changer la Constitution et changer de Constitution prend toute son importance. Il ne s’agit pas nécessairement de jeter le texte de 1987 à la poubelle historique. Il faut d’abord comprendre ce qu’il contient, ce qu’il a voulu empêcher, ce qu’il a permis, ce qu’il n’a pas réussi à résoudre et ce que l’expérience de près de quatre décennies nous enseigne.

Une réforme sérieuse devrait donc commencer par une évaluation honnête de la Constitution de 1987.

Article par article, institution par institution, mécanisme par mécanisme.

Qu’est-ce qui fonctionne ?

Qu’est-ce qui ne fonctionne pas ?

Qu’est-ce qui produit des blocages ?

Qu’est-ce qui protège efficacement les citoyens ?

Qu’est-ce qui demeure purement théorique ?

Quelles dispositions sont devenues obsolètes ?

Quelles dispositions doivent être renforcées ?

Et surtout, quelles dispositions sont mal appliquées alors qu’elles pourraient fonctionner ?

Ces questions sont essentielles parce qu’une réforme peut échouer si elle cherche à corriger dans le texte un problème qui se trouve en réalité dans la pratique.

Prenons l’exemple de la décentralisation. La Constitution peut prévoir des collectivités territoriales et leur reconnaître certaines compétences. Mais si les collectivités ne disposent pas des ressources humaines, financières et administratives nécessaires, la décentralisation reste une promesse. Même chose pour la justice, l’administration ou les mécanismes de contrôle.

La véritable réforme doit donc toujours poser une question très simple : qui va appliquer cette règle, avec quels moyens et sous quel contrôle ?

Cette question est rarement spectaculaire. Elle n’offre pas de grande formule politique. Mais c’est souvent elle qui détermine le succès ou l’échec d’une institution.

Le même raisonnement vaut pour les élections. Modifier le texte constitutionnel ne suffit pas à résoudre la crise électorale. Il faut également une administration électorale crédible, des listes fiables, des mécanismes de financement transparents, des règles claires, des institutions judiciaires capables de trancher les contestations et surtout une culture politique qui accepte la défaite électorale.

Une démocratie ne se mesure pas uniquement à la possibilité de gagner une élection.

Elle se mesure aussi à la capacité de perdre une élection sans chercher à détruire le système.

Cette dimension culturelle est essentielle.

La démocratie est un système de pouvoir, mais elle est également une discipline du pouvoir.

Celui qui gagne doit accepter qu’il ne possède pas l’État.

Celui qui perd doit accepter qu’il n’a pas perdu son droit d’exister politiquement.

Celui qui gouverne doit accepter le contrôle.

Celui qui contrôle doit accepter la responsabilité.

Et celui qui possède une majorité doit comprendre qu’une majorité n’est pas une licence pour tout faire.

Voilà peut-être l’une des conditions fondamentales d’une véritable démocratie gouvernante.

Il faut également parler de la question de l’administration publique. Une réforme politique sans réforme administrative risque de rester incomplète. Un gouvernement peut avoir un excellent programme. Si l’administration n’a pas la capacité de l’exécuter, le programme reste un document. La continuité administrative doit donc devenir une priorité.

Haïti a besoin d’une fonction publique capable de résister aux alternances politiques. Les fonctionnaires ne devraient pas être considérés comme les prolongements personnels des gouvernements. Ils devraient être les serviteurs permanents de l’État.

Cette distinction entre gouvernement et État est fondamentale.

Un gouvernement passe.

L’État reste.

Un ministre passe.

L’administration reste.

Un parlementaire passe.

L’institution parlementaire doit rester.

Une majorité disparaît.

La République continue.

Lorsque cette logique est inversée, l’État devient prisonnier des cycles politiques.

C’est précisément ce que la réforme devrait empêcher.

Le livre de Josué Pierre-Louis arrive donc à un moment où Haïti doit réfléchir non seulement à son texte constitutionnel, mais à son avenir institutionnel. Le débat ne devrait pas être confisqué par les spécialistes du droit. Les juristes ont une responsabilité particulière, certes, mais la Constitution appartient à la société entière.

Elle appartient au paysan comme au professeur d’université.

Au commerçant comme au magistrat.

À l’étudiant comme au fonctionnaire.

À l’entrepreneur comme au journaliste.

À la diaspora comme à ceux qui vivent quotidiennement sur le territoire.

Parce que la Constitution organise le pouvoir, mais le pouvoir concerne tout le monde.

Il serait donc souhaitable que les débats constitutionnels futurs soient beaucoup plus pédagogiques. Il faut expliquer les choix institutionnels aux citoyens. Il faut permettre aux jeunes de comprendre ce que signifie la séparation des pouvoirs. Il faut enseigner le fonctionnement des institutions. Il faut expliquer les droits et les devoirs. Il faut rendre la Constitution lisible.

Une démocratie qui ne parle qu’en langage juridique finit par perdre une partie de ses citoyens.

Et une démocratie qui perd ses citoyens finit par perdre sa légitimité.

Au fond, le mérite essentiel de Ce que je sais de la Constitution haïtienne de 1987 est peut-être de nous rappeler une évidence que nous oublions régulièrement : la Constitution n’est ni un objet sacré ni un simple morceau de papier. C’est un instrument politique. Elle doit être suffisamment solide pour protéger les principes fondamentaux et suffisamment intelligente pour permettre à l’État de fonctionner.

Mais il faut également accepter qu’aucun texte ne pourra remplacer la responsabilité politique.

La meilleure Constitution ne peut pas produire automatiquement de bons dirigeants.

Elle ne peut pas fabriquer une administration compétente.

Elle ne peut pas créer la confiance.

Elle ne peut pas remplacer une culture démocratique.

Elle ne peut pas faire disparaître les intérêts particuliers.

Elle ne peut pas rendre la justice indépendante par simple proclamation.

Elle ne peut pas transformer instantanément une société profondément fragmentée.

Elle peut cependant créer les conditions dans lesquelles ces transformations deviennent possibles.

C’est déjà beaucoup.

Et c’est précisément pourquoi la réforme constitutionnelle doit être prise au sérieux.

Pas comme un slogan.

Pas comme un instrument de conquête.

Pas comme une solution miraculeuse.

Mais comme l’un des éléments d’un projet beaucoup plus vaste de reconstruction de l’État.

Après plus de deux siècles d’histoire constitutionnelle, Haïti devrait peut-être sortir d’une certaine fascination pour le commencement. Nous avons trop souvent l’impression qu’il faut tout recommencer. Une nouvelle commission. Une nouvelle transition. Une nouvelle constitution. Une nouvelle institution. Une nouvelle architecture.

Mais une République mature n’est pas celle qui recommence constamment.

C’est celle qui apprend.

Elle apprend de ses erreurs.

Elle conserve ses acquis.

Elle corrige ses faiblesses.

Elle renforce ses institutions.

Elle transmet sa mémoire.

Et elle construit progressivement.

C’est peut-être là que se trouve la véritable question posée par le livre de Josué Pierre-Louis. Après vingt-trois constitutions, avons-nous encore besoin de chercher désespérément « la » Constitution parfaite ?

Peut-être pas.

Nous avons surtout besoin de construire les conditions politiques, administratives, judiciaires et citoyennes qui permettront à une Constitution de fonctionner.

Parce qu’au bout du compte, Haïti ne souffre pas seulement d’une crise de texte.

Elle souffre d’une crise de confiance, d’une crise de gouvernance, d’une crise institutionnelle et d’une crise de continuité de l’État.

La Constitution de 1987 est une partie de cette histoire.

Elle n’en est ni l’origine unique, ni la solution unique.

Le débat qu’ouvre Josué Pierre-Louis mérite donc d’être poursuivi avec sérieux, sans dogmatisme et sans précipitation. Il faut pouvoir reconnaître les qualités de la Constitution de 1987 sans fermer les yeux sur ses limites. Il faut pouvoir envisager une réforme sans considérer toute critique comme une attaque contre la démocratie. Il faut pouvoir défendre les acquis de 1987 tout en acceptant que près de quarante années d’expérience permettent d’identifier des dysfonctionnements.

C’est cela, finalement, une lecture constructive.

Ne pas applaudir mécaniquement.

Ne pas rejeter systématiquement.

Lire.

Comparer.

Questionner.

Discuter.

Et surtout, penser.

Le livre de Josué Pierre-Louis mérite cette lecture-là.

Car la véritable question n’est peut-être plus de savoir si Haïti aura une vingt-quatrième Constitution. L’histoire nous montre qu’elle en aura peut-être une un jour, sous une forme ou sous une autre. La question véritable est beaucoup plus exigeante : serons-nous capables de construire l’État qui donnera enfin à cette Constitution une réalité ?

C’est là que le débat commence véritablement.

Et c’est peut-être aussi là que la lecture de Ce que je sais de la Constitution haïtienne de 1987 devient plus qu’une lecture juridique : elle devient une invitation à regarder Haïti non pas seulement à travers ses textes, mais à travers ce qu’elle fait de ses textes.

Car une Constitution écrite peut organiser une République.

Seule une société capable de la faire vivre peut construire une démocratie.

Aterson-N SAINVAL